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施工企業(yè)參與PPP的6個(gè)問(wèn)題 二維碼
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發(fā)表時(shí)間：2016-08-19 16:11 導(dǎo)讀： 積極投身PPP，為什么是施工企業(yè)的必然選擇？ 什么樣的PPP項(xiàng)目更適合施工企業(yè)？ 投資PPP項(xiàng)目的融資困境如何解？ 政府對(duì)PPP項(xiàng)目的購(gòu)買服務(wù)與過(guò)往的BT項(xiàng)目回購(gòu)，哪個(gè)風(fēng)險(xiǎn)更低？ 如何與資本合作才能把自身優(yōu)勢(shì)充分發(fā)揮，同時(shí)避免投資風(fēng)險(xiǎn)（案例：合作交易結(jié)構(gòu)）？ 參與PPP項(xiàng)目需要打造什么樣的核心競(jìng)爭(zhēng)能力？ 一、積極投身PPP是施工企業(yè)必然的戰(zhàn)略選擇 中國(guó)經(jīng)濟(jì)正發(fā)生著深刻的變化，支撐過(guò)去高速發(fā)展的生產(chǎn)要素不再，供需的內(nèi)在矛盾改變，供需結(jié)構(gòu)失衡，原有的市場(chǎng)供需動(dòng)態(tài)平衡被打破。相應(yīng)地，工程承包市場(chǎng)也發(fā)生著深刻的變化：房?jī)r(jià)持續(xù)增長(zhǎng)預(yù)期不再，房子難賣，房地產(chǎn)投資迅速下滑，房地產(chǎn)項(xiàng)目減少，承接房地產(chǎn)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)陡增；失去土地財(cái)政的支撐，平臺(tái)公司融資受限，政府無(wú)力投資更多公共設(shè)施，招投標(biāo)項(xiàng)目減少，形成一個(gè)項(xiàng)目上百家投標(biāo)，中標(biāo)如中彩的局面；BT模式被叫?！こ坛邪袌?chǎng)增速急速下降，市場(chǎng)結(jié)構(gòu)改變。 市場(chǎng)在關(guān)上一扇門的時(shí)候，也會(huì)打開(kāi)一扇窗。在中國(guó)繼續(xù)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，尚有大量基礎(chǔ)設(shè)施需要建設(shè)，PPP作為提高投資效率，提高公共服務(wù)水平，解決財(cái)政不足的重要工具，自上而下推行開(kāi)來(lái)。在中央政府的推動(dòng)下，PPP項(xiàng)目如雨后春筍般涌現(xiàn)，各地紛紛推薦PPP項(xiàng)目，最近短短兩個(gè)月，僅三個(gè)省份，推介項(xiàng)目投資額就近2萬(wàn)億。更多PPP項(xiàng)目還在準(zhǔn)備推介的路上，預(yù)計(jì)全國(guó)目前擬推介及已推介PPP項(xiàng)目投資額將超過(guò)20萬(wàn)億。在PPP基礎(chǔ)上衍生出的“類PPP”模式不斷涌現(xiàn)。 對(duì)于施工企業(yè)而言，面對(duì)突如其來(lái)的建筑市場(chǎng)的嚴(yán)冬，積極投身PPP，是企業(yè)生存發(fā)展的必然戰(zhàn)略選擇。 二、PPP項(xiàng)目的分類與選擇 面對(duì)PPP項(xiàng)目，可以有不同的分類方法： ①按行業(yè)分，有污水處理、自來(lái)水處理、垃圾處理、市政道路、高速公路、水利工程、醫(yī)院、城市管網(wǎng)、土地一級(jí)開(kāi)發(fā)、保障房安置房……； ②從投資角度，按還款來(lái)源分，有經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目（主要靠特許經(jīng)營(yíng)收費(fèi)權(quán)還款的高速公路、自來(lái)水處理等）、非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目（主要靠政府購(gòu)買服務(wù)的保障房安置房、土地一級(jí)開(kāi)發(fā)、市政道路等）、部分經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目（還款來(lái)源由政府購(gòu)買服務(wù)與收費(fèi)權(quán)共同構(gòu)成）； ③按運(yùn)營(yíng)所占比重分，有強(qiáng)運(yùn)營(yíng)性項(xiàng)目（污水處理、自來(lái)水處理、垃圾處理等）、弱運(yùn)營(yíng)（市政道路、水利工程、土地一級(jí)開(kāi)發(fā)等）； ④其他分類方法。作為施工企業(yè)，按運(yùn)營(yíng)所占比重分類和按投資還款來(lái)源對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行分類，更能體現(xiàn)施工企業(yè)參與PPP項(xiàng)目，與過(guò)去單純做工程總承包的不同。 從投資角度，按還款來(lái)源對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行分類，更注重對(duì)還款來(lái)源的風(fēng)險(xiǎn)控制。對(duì)于經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，對(duì)預(yù)期收費(fèi)的測(cè)算，收費(fèi)保底條件的評(píng)估成為重中之重，對(duì)未來(lái)20-30年的收費(fèi)進(jìn)行準(zhǔn)確預(yù)測(cè)，有很大的不確定性；對(duì)于非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)的資金（回購(gòu)資金）保障的評(píng)估，成為重中之重，目前《預(yù)算法》及PPP相關(guān)政策，對(duì)進(jìn)入財(cái)政預(yù)算的資金支出，提供了強(qiáng)有力的保障；對(duì)于部分經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，兩方面都要做好評(píng)估。 按運(yùn)營(yíng)所占比重角度，對(duì)于強(qiáng)運(yùn)營(yíng)性項(xiàng)目，企業(yè)是否有相應(yīng)的運(yùn)營(yíng)能力成為最重要的影響因素。 綜合兩方面因素，施工企業(yè)參與PPP項(xiàng)目，難度依次由“經(jīng)營(yíng)性+強(qiáng)運(yùn)營(yíng)”項(xiàng)目向“非經(jīng)營(yíng)性+弱運(yùn)營(yíng)”項(xiàng)目遞減。其中，經(jīng)營(yíng)性的占比與運(yùn)營(yíng)強(qiáng)弱高度相關(guān)，經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目往往是強(qiáng)運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目，非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目更多是弱運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目?！敖?jīng)營(yíng)性+強(qiáng)運(yùn)營(yíng)”項(xiàng)目更接近于過(guò)去常見(jiàn)的BOT，運(yùn)營(yíng)在項(xiàng)目成敗中體現(xiàn)了更大的作用，“非經(jīng)營(yíng)性+弱運(yùn)營(yíng)”項(xiàng)目更接近于大家熟悉的BT，工程建設(shè)在項(xiàng)目成敗中體現(xiàn)了更大的作用。當(dāng)前基礎(chǔ)設(shè)施的需求結(jié)構(gòu)中（投資額結(jié)構(gòu)），“非經(jīng)營(yíng)性+弱運(yùn)營(yíng)”項(xiàng)目占比更大，真正的“經(jīng)營(yíng)性+強(qiáng)運(yùn)營(yíng)”項(xiàng)目占比相對(duì)較小，這從財(cái)政部公布的第二批示范項(xiàng)目的結(jié)構(gòu)構(gòu)成可見(jiàn)一斑（“非經(jīng)營(yíng)性+弱運(yùn)營(yíng)”項(xiàng)目約占投資額的80%）。 作為新生且復(fù)雜的中國(guó)式PPP，政府、社會(huì)資本和咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)，都在探索中，政策法規(guī)不完善，沒(méi)有成熟的合作模式，其難度可想而知。“天下難事必作于易”，基于過(guò)去較成熟的BOT，擴(kuò)大適應(yīng)范圍，運(yùn)用于“經(jīng)營(yíng)性+強(qiáng)運(yùn)營(yíng)”項(xiàng)目，不斷演進(jìn)；基于BT，依據(jù)政策要求，改造BT的交易模式，使之符合PPP的要求，將成為PPP探索期最為重要的方式和突破口。“非經(jīng)營(yíng)性+弱運(yùn)營(yíng)”項(xiàng)目由于占比大，操作相對(duì)更容易，對(duì)施工企業(yè)的要求相對(duì)更低，施工企業(yè)在項(xiàng)目中的作用更大，在近期，將成為施工企業(yè)參與PPP的主流項(xiàng)目。 三、把BT改造為PPP 《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（43號(hào)文）斬?cái)嗔苏谫Y平臺(tái)的融資功能，《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》（463號(hào)文）叫停了BT模式，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》的嚴(yán)格執(zhí)行，堵住了地方政府用土地抵押擔(dān)保的融資通道，面對(duì)大量需要建設(shè)的公益性公共服務(wù)設(shè)施，要走新的路子。 山永遠(yuǎn)阻擋不住水的前進(jìn)，有巨石阻擋，就有旁路可開(kāi)。新《預(yù)算法》的頒布和實(shí)施，為原來(lái)的BT項(xiàng)目和政府招投標(biāo)項(xiàng)目改造為PPP項(xiàng)目，提供了強(qiáng)有力的支撐：政府購(gòu)買服務(wù)（回購(gòu)）的資金，一旦列入財(cái)政預(yù)算并經(jīng)人大批準(zhǔn)，其如期支付就有了保障（新《預(yù)算法》第九十三條規(guī)定，對(duì)于“違反本法規(guī)定改變預(yù)算支出用途、撥付預(yù)算支出資金”的，不但要求責(zé)令改正，對(duì)負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員要依法給予降級(jí)、撤職、開(kāi)除的處分），這個(gè)保障，比過(guò)往擔(dān)保、抵押以及政府的承諾函，更加可靠。 對(duì)于政府購(gòu)買服務(wù)（回購(gòu)）的資金，列入財(cái)政預(yù)算，以政府財(cái)政預(yù)算做托底，算不算政府擔(dān)保，業(yè)內(nèi)有爭(zhēng)議，有不同的聲音，但這個(gè)問(wèn)題不應(yīng)該是企業(yè)過(guò)多考慮的問(wèn)題，是專家學(xué)者和政府應(yīng)該考慮的問(wèn)題。目前相關(guān)政策法規(guī)允許并支持這么做，企業(yè)要趕緊抓住機(jī)會(huì)做，等著爭(zhēng)論清楚了，好項(xiàng)目都被做完了，正如BT剛出來(lái)時(shí)，政府給的條件很好，利潤(rùn)空間大，等BT成熟了，利潤(rùn)空間小了，風(fēng)險(xiǎn)卻越來(lái)越大了。 把BT項(xiàng)目和政府招投標(biāo)項(xiàng)目改造為PPP項(xiàng)目，政府購(gòu)買服務(wù)的資金列入了財(cái)政預(yù)算，并不意味著沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)，如果真的出現(xiàn)政府財(cái)政無(wú)力支付，上級(jí)政府是否會(huì)兜底，最終會(huì)如何處理，現(xiàn)在還是未知數(shù)。企業(yè)在選擇項(xiàng)目時(shí)，盡可能選擇財(cái)力雄厚、可調(diào)配資源廣泛的政府進(jìn)行合作，項(xiàng)目的規(guī)模與政府的財(cái)力相稱，把項(xiàng)目資金回收的風(fēng)險(xiǎn)降到最低。 改造BT為PPP，主要注意幾個(gè)問(wèn)題：一是項(xiàng)目周期不得少于10年（最好設(shè)計(jì)為10年，目前金融機(jī)構(gòu)能夠接受10年期的投資，超過(guò)10年的項(xiàng)目，金融機(jī)構(gòu)認(rèn)可度低）；二是項(xiàng)目采購(gòu)服務(wù)或者租費(fèi)等列入跨年度財(cái)政預(yù)算，并經(jīng)人大決議批準(zhǔn)；三是列入PPP項(xiàng)目庫(kù)，至少是列入地市級(jí)PPP項(xiàng)目庫(kù)；四是有物有所值及財(cái)政承受能力評(píng)價(jià)報(bào)告。其中前三條是關(guān)鍵，第四條本身沒(méi)有很強(qiáng)約束的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，相信大家有辦法解決。 四、投資、融資還是合作 從施工企業(yè)參與并已經(jīng)簽訂PPP合同的項(xiàng)目看，主要由施工企業(yè)作為PPP項(xiàng)目的投資主體：有的是施工企業(yè)直接投資，有的是借款投資，有的是合作投資但合作方的投資由施工企業(yè)提供擔(dān)保或反擔(dān)保，項(xiàng)目的投資風(fēng)險(xiǎn)最終由施工企業(yè)承擔(dān)。 以施工企業(yè)作為PPP項(xiàng)目投資主體的參與方式，是難以持續(xù)的。PPP項(xiàng)目的投資額巨大，一年的投資就以萬(wàn)億為單位。按《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》(21號(hào)文)的規(guī)定，可用于支付PPP項(xiàng)目的資金占一般公共預(yù)算支出比例不得超10%來(lái)計(jì)算，以2015年全國(guó)一般公共預(yù)算收入15.4萬(wàn)億、年增長(zhǎng)率5%為依據(jù)，未來(lái)10年將有近20萬(wàn)億的PPP項(xiàng)目規(guī)模，實(shí)際的項(xiàng)目規(guī)模將大于這個(gè)數(shù)字。這個(gè)項(xiàng)目規(guī)模，讓施工行業(yè)來(lái)投資，施工行業(yè)是承擔(dān)不起的，即便是作為債務(wù)來(lái)承擔(dān)，也是承擔(dān)不起的。 聯(lián)合其他社會(huì)資本，與資本合作做PPP項(xiàng)目，將是施工企業(yè)參與PPP的主流方式：資本方作為主要投資人對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行投資，承擔(dān)投融資的風(fēng)險(xiǎn)，施工企業(yè)作為項(xiàng)目的建設(shè)方承擔(dān)因工程施工產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，各自發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，各自承擔(dān)各自的風(fēng)險(xiǎn)，分別獲得相應(yīng)的投資收益和工程施工收益。 對(duì)于“非經(jīng)營(yíng)性+弱運(yùn)營(yíng)”項(xiàng)目，工程施工是核心，投資方撇開(kāi)施工企業(yè)去主導(dǎo)項(xiàng)目，難度很大。面對(duì)這么大規(guī)模的投資，未來(lái)參與PPP項(xiàng)目投資的主體應(yīng)該是金融機(jī)構(gòu)，他們不但有更強(qiáng)的投融資能力，項(xiàng)目建成后，他們更有能力把項(xiàng)目包裝成證券化產(chǎn)品退身而出。作為金融機(jī)構(gòu)，他們將更愿意與人合作，讓合作伙伴承擔(dān)起投融資以外的工作和風(fēng)險(xiǎn)。金融機(jī)構(gòu)與施工企業(yè)聯(lián)手，金融機(jī)構(gòu)作為大股東，以聯(lián)合體形式參與PPP項(xiàng)目，將是未來(lái)的主流方式。 金融機(jī)構(gòu)在慣性的主導(dǎo)下，面對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，更傾向于債權(quán)投資而非股權(quán)投資。隨傳統(tǒng)的政府提供抵押和擔(dān)保模式不再、政府融資平臺(tái)融資被切斷，房地產(chǎn)行業(yè)融資風(fēng)險(xiǎn)急劇上升，金融機(jī)構(gòu)必然會(huì)轉(zhuǎn)換思維方式，積極投身于PPP項(xiàng)目的股權(quán)投資中。中國(guó)施工企業(yè)管理協(xié)會(huì)《施工企業(yè)管理》雜志社，搭建了金融機(jī)構(gòu)與施工企業(yè)合作的服務(wù)平臺(tái)，與眾多金融機(jī)構(gòu)建立了合作，研究和探討金融支持施工行業(yè)的問(wèn)題，針對(duì)PPP做了專項(xiàng)研究，部分金融機(jī)構(gòu)已經(jīng)開(kāi)始積極參與PPP項(xiàng)目的股權(quán)投資，以大股東身份出現(xiàn)在PPP項(xiàng)目中。目前已有多家大型施工企業(yè)與金融機(jī)構(gòu)達(dá)成了合作，不少項(xiàng)目正在運(yùn)作中，開(kāi)了施工企業(yè)與金融機(jī)構(gòu)以合伙人形式合作參與PPP項(xiàng)目的先河。相信這一模式將很快被推廣。 下面以某安置房為例簡(jiǎn)要介紹該合作模式的情況（具體項(xiàng)目需協(xié)商交易結(jié)構(gòu)）： 1.項(xiàng)目簡(jiǎn)況： 該項(xiàng)目征地拆遷等前期工作已經(jīng)由政府主導(dǎo)完成，本項(xiàng)目合作主要內(nèi)容為安置房的建設(shè)，附帶項(xiàng)目合作期停車場(chǎng)的運(yùn)維，項(xiàng)目建造的總投資為12億元。建設(shè)期3年，運(yùn)維期7年。 2.交易結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)介： 本項(xiàng)目由施工企業(yè)、金融公司成立聯(lián)合體，與政府指定并授權(quán)的當(dāng)?shù)貒?guó)有企業(yè)代表政府成立PPP項(xiàng)目公司（SPV），共同實(shí)施該項(xiàng)目。 本項(xiàng)目自有資金投入4億元，其中注冊(cè)資金1億元。金融公司出資3.2億元，其中7000萬(wàn)元為注冊(cè)資金，2.5億元為股東借款；政府指定的國(guó)有企業(yè)出資7000萬(wàn)元，其中2000萬(wàn)元為注冊(cè)資金，5000萬(wàn)元為股東借款；施工企業(yè)出資1000萬(wàn)元注冊(cè)資金。 本項(xiàng)目建設(shè)剩余資金缺口8億元，通過(guò)商業(yè)銀行貸款解決，由金融機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)貸款，政府及施工企業(yè)協(xié)助。 金融機(jī)構(gòu)投入的全部股權(quán)及債權(quán)，約定固定回報(bào)率，按季支付。政府及施工企業(yè)的投資，資金回報(bào)率與金融機(jī)構(gòu)投資回報(bào)率相同。項(xiàng)目清算時(shí)，所投資金依金融機(jī)構(gòu)、施工企業(yè)、政府指定國(guó)有企業(yè)順序退出。 施工企業(yè)與PPP項(xiàng)目公司簽工程承包協(xié)議，提供工程完工擔(dān)保。PPP項(xiàng)目公司按施工進(jìn)度支付工程款。 3.項(xiàng)目回報(bào)情況簡(jiǎn)介： 本項(xiàng)目12億元投資，政府主要以購(gòu)買可用性服務(wù)方式回報(bào)項(xiàng)目公司。購(gòu)買服務(wù)的資金構(gòu)成：12億元本金投入，在運(yùn)維期按前6年每年15%，第7年10%逐年支付；投入資金設(shè)定固定資金回報(bào)支付利息（含建設(shè)期，季付）。 政府購(gòu)買服務(wù)的資金，由財(cái)政以支付公共服務(wù)費(fèi)用的方式，將本項(xiàng)目建設(shè)成本、融資費(fèi)用、運(yùn)營(yíng)養(yǎng)護(hù)費(fèi)用等按協(xié)議約定期限納入財(cái)政預(yù)算安排，并經(jīng)人大批準(zhǔn)。 五、施工企業(yè)參與PPP的核心能力 目前以大型央企為代表的施工企業(yè)，在PPP項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)中占有很大的優(yōu)勢(shì)，調(diào)研中不少企業(yè)認(rèn)為是央企融資能力強(qiáng)、融資成本低的原因，其實(shí)更重要的是這些央企管理更規(guī)范，綜合實(shí)力更強(qiáng)，對(duì)項(xiàng)目責(zé)任感更強(qiáng)，施工控制力和保障力更強(qiáng)，金融機(jī)構(gòu)就更青睞與他們合作。 從投資的角度看，項(xiàng)目施工的成本、進(jìn)度、質(zhì)量、安全等因素，成為影響投資資金占用周期和成本的重要風(fēng)險(xiǎn)源，作為投資人的金融機(jī)構(gòu)，在選擇工程施工合作伙伴時(shí)，必然把施工企業(yè)的施工能力和管理水平放在首要的考慮因素，合作中必然會(huì)要求施工企業(yè)提供完工擔(dān)保。不斷提升自身施工能力和管理水平，確保質(zhì)量與進(jìn)度，控制和降低施工成本，建立與金融機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期穩(wěn)定的合作伙伴關(guān)系，將成為大型施工企業(yè)參與PPP的核心能力。 對(duì)于中小型施工企業(yè)，發(fā)揮區(qū)域資源優(yōu)勢(shì)，與實(shí)力更強(qiáng)的大型央企、國(guó)企和民營(yíng)企業(yè)合作，共同開(kāi)發(fā)區(qū)域市場(chǎng)，做好分包，也是參與PPP的一種不錯(cuò)選擇。同樣，合作的大型企業(yè)也會(huì)對(duì)分包企業(yè)的施工保障能力提出更高的要求。 現(xiàn)在PPP項(xiàng)目的前期策劃甚至到設(shè)計(jì)，大多都由政府包辦了，社會(huì)方主要承擔(dān)投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。未來(lái)，誰(shuí)能根據(jù)當(dāng)?shù)氐男枨?，整合更多相關(guān)資源，策劃出更好的項(xiàng)目方案，比如項(xiàng)目相關(guān)的既可收費(fèi)運(yùn)營(yíng)又能更好服務(wù)公眾的內(nèi)容，提高公共服務(wù)水平，降低投資，誰(shuí)將更能在PPP的競(jìng)爭(zhēng)中勝出。施工企業(yè)在積極投身PPP中，應(yīng)抓緊提高對(duì)項(xiàng)目的策劃能力和資源整合能力。（施工企業(yè)管理） |
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